Mendizábal, I., 2022. El abordaje del narcotráfico y la implementación del Código Procesal Penal Federal. Revista Atipica, (4).
El Código Procesal Penal Federal: nuevas estructuras organizativas y su proceso de implementación
En el año 2014 se aprobó en la Argentina un nuevo Código Procesal Penal que abandonó un paradigma inquisitivo para buscar instaurar un sistema acusatorio, mucho más compatible con los estándares constitucionales.
La estructura del nuevo Código, según explica Binder1, recoge la experiencia de transición entre sistemas de justicia pre-democráticos hacia estructuras de neto corte adversarial, según se fueron sucediendo en los últimos 20 años en diversos países de Latinoamérica.
Como expone el citado autor, de la experiencia comparada, se recoge que estas profundas transformaciones sólo se pueden llevar a cabo si se realizan cambios de raíz en los modelos organizacionales que acompañen la implementación del nuevo paradigma. Estas modificaciones, si bien reflejadas en normas, también deben ir de la mano con mutaciones en la formación de los operadores y en la cultura de las respectivas organizaciones que componen el sistema de justicia2.
Así las cosas, en nuestro país, junto con el nuevo ordenamiento de forma, se sancionó una ley de implementación (ley 27.150) que, entre otras cuestiones, estipulaba cómo entraría en vigencia el Código, a la vez que creaba algunas de las estructuras que demanda el sistema, tales como las oficinas judiciales y las de medidas alternativas y sustitutivas.
Consonantemente, la ley 27.146 delineó una nueva organización para la justicia federal y nacional penal. Así, reguló los Colegios de Jueces, a los que definió como “un agrupamiento funcional de jueces y órganos con la asistencia de oficina judicial”; sentando a la vez que su actividad se regirá por los principios de “flexibilidad organizativa y rotación de sus integrantes”. En relación a ellos, se explicitó que su conformación “estará a cargo del pleno de la Cámara Federal de Casación Penal […] respecto de los jueces y órganos de la justicia federal”.
Por su parte, se sancionaron también nuevas leyes orgánicas para el Ministerio Público Fiscal (ley 27.148) y para el Ministerio Público de la Defensa (ley 27.149) que buscaron plasmar las nuevas estructuras y funciones que la instauración de un nuevo orden en el sistema federal de administración de justicia penal demandaba.
La implementación de ese Código prevista para comenzar en la justicia nacional de CABA, fue suspendida mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia 257/2015. Luego de ello, se introdujeron distintas modificaciones al Código aprobado en 2014, incluyendo en el nuevo ordenamiento, por ejemplo, las “técnicas especiales de investigación” o las reglas para seguir procesos penales contra personas jurídicas. Finalmente, una nueva versión de la norma de forma fue aprobada por el Congreso en diciembre de 2018 (ley 27.482), a la vez que su texto ordenado fue publicado mediante el Decreto 118/2019.
Tras ello, la Comisión Bicameral de Monitoreo e Implementación del Código Procesal Penal Federal, encargada de determinar el cronograma de implementación progresiva del ordenamiento, decidió el 26 de marzo de 2019 comenzar con la implementación del Código en el distrito federal de Salta, que también abarca a la provincia de Jujuy, desde el 10 de junio de 2019. Posteriormente, a la vez que se fueron poniendo en vigencia diversos artículos del Código en todo el sistema federal de administración de justicia penal (ver Resoluciones 2/2019, 1/2020 y 1/2021 de la citada Comisión), se decidió que los próximos distritos en los que ha de implementarse el mismo en su totalidad son aquellos que se corresponden con la jurisdicción de la Cámara Federal de Rosario y de Mendoza, respectivamente.
Algunas de las transformaciones que el Código Procesal Penal Federal y sus normas complementarias delinean
Entre las grandes transformaciones que el Código significa, se destacan una nueva división de funciones que redefine el rol del Ministerio Público Fiscal, institución que pasa a estar a cargo del comando y dirección de las investigaciones y aparece de cara a la sociedad como un actor fundamental en la persecución penal.
Asimismo, la inclusión del principio de oportunidad y de soluciones alternativas a los conflictos, como por ejemplo; la conciliación y la suspensión de juicio a prueba, apuntan a controlar la carga de trabajo, gestionar adecuadamente las conflictividades sociales desde un paradigma de reducción de violencia y ofrecer soluciones diferenciales según la relevancia de los casos y su trascendencia comunitaria3.
En la misma línea, el desarrollo del proceso mediante audiencias orales y públicas, dota de celeridad y transparencia a la actuación del sistema. El dinamismo y la desformalización se presentan como principios rectores que se plasman en las nuevas normas, destacándose que se destierra la idea de que los plazos que rigen la actuación de las partes y los jueces son ordenatorios. Específicamente, el artículo 114 del Código establece que los mismos son perentorios y la experiencia de la implementación en el distrito federal Salta demuestra que ello, lejos de tratarse de una utopía irrealizable, puede corporizarse en los operadores e instituciones.
El Código Procesal Penal Federal y el abordaje del narcotráfico
Ahora bien, entre la amplia gama de mutaciones que el nuevo sistema impone, me gustaría seleccionar algunas de ellas, que entiendo presentan situaciones diferenciales ventajosas, en comparación con el actual estado de cosas; para abordar de una forma más eficiente la conjura del narcotráfico y sus delitos derivados y de este modo, brindar soluciones a conflictos que ponen en riesgo la paz y cohesión social y la vida e integridad de personas y bienes.
En algunos casos, por la implementación parcial de normas del Código a nivel federal, o bien porque las leyes orgánicas que regulan el funcionamiento de las instituciones se encuentran plenamente vigentes; se trata de cuestiones que podrían desarrollarse o profundizarse en el actual sistema “mixto”.
-El rol de los actores del sistema de justicia y una renovada política criminal frente al narcotráfico
Como fue mencionado, el nuevo Código recoge de la experiencia comparada la tercera ola de reformas que se dio en distintos países desde la implementación del sistema adversarial. Así, el nuevo instrumento normativo dota al Ministerio Público Fiscal de un sentido político-criminal mucho más vigoroso.
En virtud del artículo 22 del CPPF -instaurado en todo el sistema federal de justicia penal (Resolución 2/2019 de la Comisión Bicameral)-, jueces y fiscales están conminados a resolver el conflicto surgido a partir del hecho punible. Asimismo, el Ministerio Público Fiscal tiene “a su cargo fijar la política de persecución penal” según el artículo 3 de su Ley Orgánica.
En esta línea, resultan de suma utilidad las instrucciones generales de la Procuración General de la Nación que tiendan a dotar de un marco institucional claro y preciso a la persecución del fenómeno criminal del narcotráfico.
Existen distintos dictámenes ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación del Ministerio Público que abordan cuestiones relativas a la incriminación y también a la no operatividad de normas en casos concretos, por ejemplo, respecto de la punición de la tenencia de estupefacientes; así como instrucciones tendientes a la elaboración de investigaciones patrimoniales desde el inicio de las actuaciones para conjurar la faz económica de este fenómeno criminal. Por otro lado, la creación y consolidación de la PROCUNAR, así como su inserción federal son iniciativas que no pueden soslayarse.
Dicho esto, soy de la opinión de que en función del artículo 3 de su Ley Orgánica, el Ministerio Público Fiscal está en condiciones de fijar una política criminal más integral en torno al problema del narcotráfico. En este sentido, me resulta interesante pensar en la doble faz de la cuestión, pues ello implica -teniendo en cuenta que el nuevo sistema abandona el modelo de la persecución penal de oficio- presentar lineamientos precisos en torno a qué tipo de casos se privilegiará en la conjura en base a criterios objetivos, tales como el daño social causado por las conductas; y en cuáles el Ministerio Público no buscará desplegar su faz punitiva.
Así, por ejemplo, en aquellas provincias donde el Ministerio Público Fiscal sigue ejerciendo las competencias de persecución de los delitos de menor significancia previstos en la ley 23.737 -tales como la tenencia simple o para consumo personal- sería importante fijar pautas objetivas de actuación para poder privilegiar la investigación de las organizaciones de mayor escala.
En este contexto, se destaca la necesidad de que el Ministerio Público construya un nuevo diálogo con la sociedad, debiendo contar para ello con un despliegue territorial descentralizado en el marco de sus nuevas funciones, siendo además imperativo que los fiscales y defensores tengan una fuerte inserción comunitaria que permita la construcción de una mayor legitimidad pública.
En similar sentido, la legitimación y puesta en funcionamiento plena de las figuras de fiscales y defensores coordinadores de distrito, tal como se prevé en las Leyes Orgánicas, puede también resultar de suma utilidad. Estos funcionarios, en definitiva, son quienes están en mejores condiciones de promover la inserción del Ministerio Público como un actor fundamental del sistema penal en sus comunidades, a la vez que se encuentran en contacto directo con las problemáticas y particularidades de cada jurisdicción.
-Soluciones alternativas, celeridad y desformalización
La existencia de diversas formas de solución de los conflictos reguladas en el nuevo Código permiten gestionar la carga de trabajo, dar salidas adecuadas según la problemática del caso y además, acortan el tiempo de los procesos, consiguiendo una mayor eficiencia del sistema.
Así, volviendo al punto anterior, una política criminal integral contemplará distintas formas de gestionar los conflictos según su gravedad. Ergo, para determinados casos insignificantes se plasmará la aplicación de criterios de oportunidad mientras que para otros de mayor entidad pero cometidos por personas que son fungibles en los esquemas criminales, se procurará la aplicación de la suspensión de juicio a prueba.
Por otro lado, una cuestión fundamental es que el nuevo Código regula con mayor amplitud que la actualmente vigente, la posibilidad de llegar a acuerdos de juicio abreviado con las partes. En esta línea, a diferencia de la actual regulación, su perfeccionamiento es posible desde la formalización de la investigación preparatoria.
De este modo, la experiencia de Salta y Jujuy muestra que esta herramienta ha sido muy útil para el abordaje rápido de casos de narcotráfico, sobre todo aquellos de transporte de estupefacientes, en los cuales más allá de intentar avanzar sobre el esquema superior de la cadena de tráfico, no hay tantas cuestiones probatorias que resolver una vez que sucede la prevención o se conjura el delito.
Asimismo, la actual regulación estipula, a diferencia de la aplicable en el sistema mixto, que la existencia de varios imputados en un mismo proceso no impide la aplicación del procedimiento abreviado a alguno de ellos. Dicha cuestión resulta de especial interés para su aplicación en organizaciones dedicadas al tráfico, transporte o comercialización de estupefacientes, y a la vez, es conducente para tratar de romper los lazos criminales entre los integrantes de una sociedad delictiva a los fines de obtener información que permita avanzar sobre otros miembros de la misma organización, sus asociados, proveedores y esquemas criminales de mayor envergadura. A la vez, la posibilidad de negociar y celebrar este tipo de acuerdos posibilita obtener datos sobre delitos conexos (cómo introducen las organizaciones criminales ganancias ilícitas al mercado, por ejemplo) o conocer con mayor detalle sus modalidades delictivas para combatirlas.
Inclusive, y más allá de que lo considero una cuestión debatible, la experiencia de la implementación del Código en Salta y Jujuy demuestra que el Ministerio Público Fiscal ha logrado promover acuerdos plenos superando el tope de pena de seis años que la norma prevé para la aplicación de los mismos. Ello ha permitido lograr soluciones rápidas y eficaces sobre organizaciones con mayor despliegue y envergadura.
En relación a ello, no puedo soslayar que el perfeccionamiento de estos acuerdos también contribuye a atacar en tiempo y forma la faz económica de las organizaciones delictivas, permitiendo incluir en estos procedimientos transaccionales el decomiso de bienes producto del delito o utilizados para su comisión y ponerlos luego rápidamente al servicio de fines sociales.
En esta línea, los fiscales cuentan con gran margen para establecer las negociaciones con los acusados, pudiendo inclusive según lo plantea la norma, acordar las condiciones de cumplimiento de la pena. Por ejemplo, en el caso de un grupo de personas, y a cambio de obtener mayor información para avanzar en cierta faceta de la organización delictiva, un/a fiscal/a podría acordar la prisión domiciliaria para alguno de ellos.
No menos importante, todos estos mecanismos alternativos contribuyen a evitar una utilización abusiva de la prisión preventiva, que muchas veces en causas relacionadas con drogas se utiliza de modo irreflexivo por el monto de la pena en expectativa, sin considerar las circunstancias que rodean a las personas y a sus familias; generando así en ciertas ocasiones mayor daño social del que se procura evitar.
Finalmente, sumado a la aplicación de salidas alternativas al juicio, el principio de desformalización que está presente en el sistema acusatorio durante todo el proceso, así como el respeto estricto de los plazos procesales, llevan a que los casos se resuelvan con mucha más celeridad, lo cual resulta un importante punto en torno, sobre todo, a aquellos distritos federales donde el narcotráfico y sus delitos conexos se vislumbran como una actividad en franco auge.
-Un nuevo diseño del sistema de justicia penal que infunde eficiencia y permite privilegiar la investigación de organizaciones más complejas
Ante la implementación del sistema acusatorio, en el Ministerio Público es imperante abandonar la estructura celular y mutar hacia una división por procesos de trabajo, que permita dar curso desde áreas específicas a la mediación y conciliación de conflictos así como respuestas judiciales rápidas, en casos de flagrancia o mediante la suspensión de juicio a prueba. Por otro lado, se plantea la necesidad de que equipos especializados se dediquen al litigio de los casos que llegarán a juicio y a la investigación de delitos complejos en unidades especializadas, tales como por ejemplo, aquellas dedicadas a la investigación del narcotráfico; las que a la vez, tal como es el caso de Salta, pueden estar integradas por la delegación regional de la PROCUNAR.
Así las cosas, avanzar en esta división de funciones dentro de las fiscalías, desterrando el tradicional sistema de turnos y privilegiando la especialización, permitirá por un lado, dar soluciones de calidad a conflictos de menor cuantía y por el otro, realizar más y mejores investigaciones que avancen sobre los esquemas más complejos del narcotráfico y sus delitos conexos.
En esta línea, será de vital importancia avanzar en la federalización de las distintas áreas especializadas de los Ministerios Públicos; por ejemplo, en la defensa para contar con un adecuado gabinete de psicólogos, médicos o trabajadores sociales en cada jurisdicción y en las fiscalías, para lograr asistir a víctimas, efectuar investigaciones con un marcado perfil económico/patrimonial y tender al decomiso de bienes provenientes del narcotráfico.
Cabe agregar, que el nuevo sistema demanda, para su integral funcionamiento, una Oficina de Gestión Judicial a cargo de todas las tareas administrativas, tales como el agendamiento de las audiencias; y una Oficina de Medidas Alternativas y Sustitutivas que controle su cumplimiento. En este sentido, aunque se encuentra inconclusa en Salta la implementación de una Oficina Judicial para la etapa de juicio, el trabajo de la existente ha demostrado ser muy virtuoso en la implementación del sistema, logrando altísimos porcentajes de audiencias realizadas.
Asimismo, es vital tener en cuenta que un correcto diseño y labor de la Oficina Judicial permite realizar uno de los fines del sistema: que los jueces se dediquen íntegramente a decidir sobre los asuntos que les lleven las partes en audiencias y que no realicen ni tengan a su cargo tareas administrativas ajenas a su magistratura. Ello, sin dudas redunda en mayor eficacia, lo que resulta imperante a la hora de abordar fenómenos complejos como el narcotráfico.
Finalmente, la demorada puesta en marcha de los Colegios de Jueces, permitiría desarrollar la actividad jurisdiccional con mucho más dinamismo. En efecto, se reemplaza la figura de un juez o jueza a cargo de un juzgado, con un pool de jueces para adjudicar conflictos. Esta posibilidad, sin dudas sería de una entidad transformadora en aquellos sitios de nuestro país donde el narcotráfico se encuentra más desplegado e insume una extendida labor jurisdiccional.
En conclusión, creo haber expuesto algunas de las razones por las que la implementación del sistema acusatorio a nivel federal implica una verdadera transformación nodal del modo en el que se administra justicia penal, que no se agota en la mera creación de más juzgados o fiscalías, sino que redunda en profundos cambios organizacionales y metodológicos para arribar a respuestas de mayor calidad.
Particularmente, la instauración del modelo adversarial y sus consecuentes reformas institucionales, permite contar con más y mejores herramientas para abordar el narcotráfico desde la administración de justicia criminal. Resulta fundamental, en este sentido, lograr que se avance con el proceso de implementación y prestar especial atención a cómo se van delineando aquellos aspectos centrales del sistema, así como aquellos pendientes; por ejemplo, los Colegios de Jueces.
Por último, creo necesario puntualizar que tampoco el sistema acusatorio se tratará de una “panacea” para el problema del narcotráfico, en tanto si bien mejorará sustancialmente la forma en la que el sistema judicial aborda este fenómeno delictivo, nos referimos a una cuestión sumamente compleja que requiere de un accionar estatal interdisciplinario en cada una de sus facetas, tales como la educativa, la de salud pública, la de política económica o la de seguridad.
Por Ignacio J. Mendizábal
Abogado (UdeSA) y Magíster en Leyes LL.M. (Columbia Law School), becario Fulbright – Joseph V. Heffernan Fellow. Docente de Derecho Penal, IUPFA. Secretario de fiscalía de primera instancia del fuero criminal y correccional federal de CABA.
Notas
1. Disertación de Alberto Binder en la Jornada de Capacitación sobre el nuevo Código Procesal Penal y su implementación, organizadas por la PGN el 3,4 y 5 de marzo de 2015.
2. Mendizábal, Ignacio; “Sistema Acusatorio: Una oportunidad para reformular el acceso a la justicia” en “Desafíos y tensiones creativas de la Reforma Procesal Penal”, Lucia Romina Orsetti y Marcos Giampani (Comp.); Buenos Aires, 2015, págs. 51-66.
3. Mendizábal, Ignacio, Op. Cit.