Olaeta, H., 2021. Apuntes sobre la construcción de datos oficiales en materia criminal en Argentina. Revista Atípica, (2).
Introducción
Siguiendo a Bourdieu (1993), podemos establecer que el proceso de producción de conocimiento por parte del Estado genera la constitución de espacios de combate por la acumulación de capitales simbólicos o campos. En efecto, los saberes del Estado dan sentido y legitimidad a las formas de interacción social a través de un proceso no exento de tensiones y disputas. A partir de demandas del propio Estado y campos disciplinarios en construcción, se van produciendo nuevos conocimientos sociales que se transforman en saberes (Ben Plotkin, M. y Zimmermann, E., 2012).
Retomando a Bourdieu (1993), abordar el conocimiento del Estado desde categorías de pensamiento producidas por el propio Estado implica una operación compleja. Este le confiere a un arbitrio cultural la apariencia de lo natural, lo que lleva a cuestionar gran parte de los presupuestos de la realidad que se pretende comprender y la de los propios analistas. Así, la producción simbólica es el espacio en el que el dominio del Estado se percibe más nítidamente y, consecuentemente, el estudio científico de muchos problemas sociales está condicionado por definiciones y clasificaciones dadas por las agencias estatales. De este modo, en lo referente a la cuestión criminal, profundizar el análisis de la visión de las agencias del Estado creadas para recopilar información nos permite abordar sus representaciones y puntos de interés.
Las estadísticas oficiales representan lo que el Estado conoce a través del registro de sus agencias a partir de categorías, clasificaciones y una serie de decisiones metodológicas que priorizan ciertas representaciones sobre otras y que parten de un paradigma científico determinado (Olaeta, 2020). En el caso de la cuestión penal, la estadística oficial surge del registro que realizan las agencias policiales, judiciales y penitenciarias. Por ende, el contenido de esos datos tiene una directa vinculación con los objetivos, las dinámicas de trabajo y el marco conceptual que manejan dichas organizaciones.
Ahora bien, reconocer el límite –incluso podemos hablar de cierto sesgo– de la información oficial no debe llevarnos a desconocer su relevancia, dado que no solamente construyen sentido y establecen parámetros de conocimiento, sino que coadyuvan en el estudio de la criminalidad y la generación de políticas públicas en la materia. En ese sentido, abordar el conocimiento riguroso sobre una cuestión tan compleja como la criminal implica acudir a una multiplicidad de fuentes y estrategias entre las que no debemos desconocer a la producción oficial.
Por otra parte, el conocimiento que el Estado tiene de un fenómeno es el primer paso en la generación de una respuesta de política pública.
Breve repaso histórico
A finales del siglo XIX, en el marco de la instalación de discursos criminológicos positivistas en el país, comienza una producción de pretensiones científicas sobre temas criminales (Caimari, 2004). De esta manera, en ámbitos policiales y penitenciarios se empiezan a desarrollar los primeros reportes estadísticos sobre delincuencia, priorizando abundante información sobre tipologías delictivas y, fundamentalmente, sobre algunas características de los autores (Olaeta, H., 2015). Datos relacionados con el sexo, la edad y la nacionalidad se convirtieron en el eje central de estas primeras estadísticas criminales.
En lo que se refiere a producción vinculada a las cárceles, hay dos tipos de herramientas que se utilizaron desde finales del siglo XIX y principios del XX: los censos, reportes estadísticos y los estudios clínicos.
El primer Censo Penitenciario Nacional, desarrollado en el año 1906 a instancia de Antonio Ballvé, director de la Penitenciaría Nacional, marcó un hito fundacional en la recolección de estadísticas penitenciarias en Argentina (Olaeta, H.; Nuñez, J., 2017). Sin embargo, este tipo de proyectos de alcance nacional no tuvieron continuidad, alternándose esporádicamente, más como consecuencia de iniciativas personales que como política pública. Así, a instancia de referentes como Gómez, O´Connor o Pettinato, hubo algunos relevamientos de este tipo en los años 1924, 1932 y en la segunda mitad de la década del cuarenta. Ni siquiera la creación de oficinas nacionales con función estadística en el año 1933, como la Dirección General de Institutos Penales y el Registro Nacional de Reincidencia y Estadística Criminal y Carcelería, lograron ordenar una producción periódica a nivel nacional.
En paralelo, en algunos ámbitos –particularmente de la Ciudad de Buenos Aires– a principios del siglo XX se incorporó una nueva forma de producción científica vinculada a los estudios de casos o criminología clínica. En lo que seguramente fue el acontecimiento más relevantes en ese aspecto y, teniendo como antecedente el trabajo desarrollado junto a Francisco De Veyga en el Servicio de Observación de Alienados dependiente de la Policía de Buenos Aires1, José Ingenieros quedó a cargo de la Oficina de Psicología y Antropometría dentro de la Penitenciaría Nacional –luego denominada Instituto de Criminología–, en el año 1907. De esta manera, los reportes de la Penitenciaría Nacional comenzaron a incorporar información sobre su actividad, incluyendo las patologías observadas en dicho instituto, en donde se pretendía poner en práctica algunos postulados de la criminología positivista. Si bien este tipo de estudios clínicos no fueron replicados ostensiblemente en jurisdicciones provinciales, ni tuvieron demasiado impacto en la política criminal, quedaron muy arraigados en algunos organismos penitenciarios nacionales2.
Luego de este impulso inicial, lo cierto es que no hubo un desarrollo periódico y uniforme de estadísticas policiales, judiciales y penitenciarias a nivel nacional. Cada provincia –y la jurisdicción nacional o federal– tuvieron su propio proceso de avances y retrocesos en esta materia. En lo que se refiere al ámbito nacional, un cambio importante se produjo en la década del setenta cuando el Registro Nacional de Reincidencia y Estadística Criminal y Carcelaria, además de recopilar datos sobre sentencias condenatorias, comienza a confeccionar una estadística de hechos delictuosos registrados por todas las policías del país y un reporte de estadísticas penitenciarias elaborado por el Servicio Penitenciario Federal que incluía todas las jurisdicciones.
Así, desde el año 1972 hasta el año 1999 el Registro publicó anualmente la estadística de delitos registrados por las policías en anuarios que también incluían también una estadística sobre sentencias condenatorias dictadas anualmente en cada jurisdicción y una estadística penitenciaria sobre la población penal del país.
Cabe destacar que estos reportes, en particular el penitenciario, tenían serias fallas e inconsistencias debido a marcadas limitaciones técnicas y la falta de recursos para un mayor control y seguimiento de la información. Por aquellos años, además de estas evidentes limitaciones técnicas, tampoco había un verdadero equipo de trabajo formado en materia estadística. Los anuarios eran parte de una rutina de trabajo muy valorable pero bastante precaria y el nivel de rigurosidad de la información no era el óptimo. La situación va a cambiar radicalmente con la llegada del nuevo siglo, en virtud a una reforma normativa e institucional que dio lugar a la creación de los actuales sistemas oficiales de información criminal.
Creación de los sistemas nacionales de información criminal
En el año 2000, a través de la sanción de la ley 25.266, se le quitó funciones estadísticas al Registro Nacional de Reincidencia y se las transfirió –de forma ampliada– a la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia de la Nación.
La Dirección ya existía desde inicios de la década anterior, habiendo surgido dentro de un proceso de cambio institucional3 como una oficina de producción de información y proyectos en materia penal. Durante los primeros años de funcionamiento la labor de este organismo tuvo una fuerte inclinación jurídica, llevando a cabo estudios empíricos de fuente judicial y diseñando proyectos fundamentalmente legislativos. Sin embargo, en los años siguientes la Dirección fue cambiando su perfil e incorporando nuevas herramientas de investigación y de intervención4. En ese marco y, ante una creciente demanda de información por parte de las autoridades políticas5, en el año 1999 el organismo se hizo cargo de llevar adelante las estadísticas criminales que hasta entonces realizaba el Registro Nacional de Reincidencia. Al año siguiente se sancionó la ley 25.266 que organiza la elaboración de estadísticas criminales en el país, facultando a la Dirección Nacional de Política Criminal a requerir datos a una serie de organismos vinculados a la cuestión criminal, siendo los más relevantes las policías, las fuerzas de seguridad, los tribunales, las Fiscalías y los Servicios Penitenciarios.
Fruto de esta reforma normativa, se creó el Sistema Nacional de Estadísticas Criminales del país, es decir, la estadística oficial en la materia a partir de tres programas específicos: el Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), el Sistema Nacional de Estadísticas Judiciales (SNEJ) y el Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecución de la Pena (SNEEP). Asimismo, se establecieron otra serie de estudios para ampliar el conocimiento desde otras perspectivas metodológicas y fuentes de información: encuestas de victimización, estudios judiciales y trabajos de tipo cualitativo.
El SNIC, que representa la estadística policial, se conformó sobre el universo que captaba la antigua estadística sobre hechos delictuosos llevada a cabo por el Registro Nacional de Reincidencia. La fuente son las policías y fuerzas de seguridad de todo el país, que remiten mensualmente una planilla general sobre delitos registrados en comisarías y otros destacamentos. Años después, se incorporó un instrumento de recolección específico que recopilaba mayor cantidad de datos para los casos de homicidios dolosos, homicidios culposos en tránsito y delitos contra la propiedad: se trata del Sistema de Alerta Temprana (SAT). Las categorías usadas en las planillas SNIC y SAT continuaron teniendo como eje la codificación penal, pero desagregando aquellas figuras delictivas de mayor cantidad de casos o la que prevén penas más altas.
La implementación del SNIC-SAT requirió de un notable esfuerzo tanto por parte del organismo encargado de implementarlo como de las instituciones informantes. No solamente se amplió la cantidad de información incluida en los instrumentos de recolección, sino también su desagregación geográfica y los tiempos de remisión. A su vez el uso de esta información se amplió convirtiéndose en un material de consulta, no solo en ámbitos de gobierno, sino también en el campo académico y medios de comunicación.
Por otra parte, el SNEJ –que representa la estadística judicial– se compone de información sobre estructura y funcionamiento de la justicia penal. Las fuentes primarias de este sistema son los Poderes Judiciales, Ministerios Públicos y Defensorías de todo el país. Se prioriza la información estructural y de movimiento general de causas ingresadas y resueltas anualmente. Es decir, se trabaja con planillas que recaban información sobre cantidad de juzgados, Fiscalías y Defensorías; recursos humanos y algunos aspectos vinculados a las actuaciones producidas durante el período. En ese sentido, se incorporó al SNEJ los reportes sobre sentencias condenatorias que siguen teniendo como fuente al Registro Nacional de Reincidencia y que presentan una larga serie histórica.
Finalmente, el SNEEP representa la estadística penitenciaria oficial del país y fue creado en el año 2002. El proceso de construcción de datos del SNEEP se basa en dos cuestionarios –uno sobre la Unidad y otro sobre la población privada de libertad– que se remiten anualmente por establecimiento. Así, el SNEEP se presenta como una fuente de conocimiento sobre la población privada de libertad (en cumplimiento de prisión preventiva, de penas privativas de libertad, de medidas de seguridad y de sanciones contravencionales); sobre el funcionamiento y vida cotidiana en las instituciones de ejecución penal y sobre la estructura y personal de los establecimientos de ejecución penal (definidos en términos amplios). Las primeras dos cuestiones son abordadas por uno de los cuestionarios que tiene un esquema censal, es decir, se completa un registro por persona privada de libertad, que está basado en gran parte en la ley de ejecución de la pena (ley 24.660)6. El segundo instrumento de recolección tiene unidad de análisis a los establecimientos, registrando datos sobre capacidad, ingresos y egresos en el año (incluyendo muertes) y dotación de personal penitenciario. La fecha de corte utilizada para completar los cuestionarios es el 31 de diciembre de cada año y se incluye aquellas salidas transitorias que implican regresos a los pocos días. Quedan fuera del relevamiento censal, pero se incluyen en los informes finales, las personas bajo régimen de prisiones domiciliarias y las sujetas a monitoreo electrónico.
En SNEEP se complementa con otros dos relevamientos nacionales sobre personas imputadas penalmente que se encuentran privadas de su libertad fuera del ámbito penitenciario: un relevamiento sobre personas detenidas en comisarías y destacamentos de fuerzas de seguridad y un relevamiento sobre niños, niñas y adolescentes en conflicto con la ley penal7.
Apuntes sobre la situación actual. Los circuitos de información y la definición de categorías
Los datos oficiales en materia criminal en Argentina los elaboran oficinas estadísticas sobre la base de la información que remiten las agencias policiales, judiciales y penitenciarias. Por lo tanto, se trata de datos que muestran información sobre la cuestión criminal de acuerdo a la forma de trabajo y los estándares de las instituciones que resultan ser su fuente primaria.
Asimismo, las estadísticas oficiales sobre criminalidad se basan en instrumentos de recolección creados por las propias oficinas que las llevan adelante, de acuerdo a ciertos criterios técnicos-institucionales. En efecto, la elaboración de una estadística se da dentro de un marco conceptual y de acuerdo a intereses específicos que tiene el Estado para conocer algunas cuestiones por sobre otras y organizando los datos de acuerdo a determinadas categorizaciones.
En primer lugar, existe una definición previa acerca de qué aspectos son de interés para recolectar por cada agencia productora de datos. Así, la estadística policial se basa en recopilaciones de ciertos datos sobre los hechos delictivos registrados por las policías y fuerzas de seguridad; por ejemplo, sobre la caratulación penal del sumario, sobre el género, la nacionalidad o la edad de las personas imputadas. A su vez, estos temas de interés son captados bajo determinadas categorías basadas en definiciones teóricas previas. Así, la definición de la carátula puede seguir un criterio penal –ajustándose a las figuras legales– o uno más vinculado a las prácticas policiales; el género puede ser captado de acuerdo a una categoría binaria o una más amplia; la edad puede ser recopilada de acuerdo a franjas predeterminadas y la nacionalidad puede especificar algunos países sobre otros.
En muchos casos estos parámetros clasificatorios se arrastran desde mucho tiempo atrás, ya que existe una inercia hacia la no innovación en la forma de recopilar información oficial. Así, en materia de estadísticas criminales muchas de las categorías que tienen –o, en algunos casos, tenían hasta hace poco tiempo- las planillas de relevamiento de datos mantienen los criterios de finales del siglo XIX.
En ese aspecto, indudablemente, existen dos argumentos de peso a la hora de mantener ciertas variables. En primer término, la posibilidad de mantener líneas históricas de datos homogéneos que permitan analizar tendencias de largo plazo. En segundo lugar, es importante tener en cuenta que las variables responden a la información que tiene cada fuente y a la forma de captarla. No se le puede pedir al organismo informante que remita datos de acuerdo a conceptos y definiciones que no están incorporadas en los documentos o bases de datos consultadas para responder.
Pero, por otra parte, el mantenimiento de criterios centenarios, originados en otros momento histórico y político, no permite ampliar el campo de conocimiento, cambiando ciertos enfoques a partir de otras definiciones teóricas más compatibles con la mirada de la política criminal actual.
En suma, la elaboración de estadísticas criminales se produce en esta tensión entre la tendencia a no cambiar los instrumentos de recolección –para asegurarse líneas históricas y mejores niveles de respuesta– y la necesidad de actualizar conceptualmente los datos requeridos de acuerdo a distintos criterios teórico-políticos.
En ese marco, modificar las categorizaciones utilizadas en los instrumentos de recolección implica quebrar un circuito institucionalizado y alterar formas históricas de captación y selección de datos. Todo cambio implica resistencia y más aún en las agencias del sistema penal que tienen lógicas de trabajo propias, poco permeables a intervenciones externas.
Recientemente, sin embargo, se ha producido una importante innovación en los instrumentos oficiales de medición relacionada a la variable sobre género. En ese sentido, el SNEEP modificó su categoría en el año 2015, pasando de la histórica opción binaria (varón-mujer) a la incorporación de una tercera opción (persona trans). El proceso de implementación de este cambio fue complejo debido a que en la mayoría de los casos esta desagregación no existía en los registros penitenciarios de donde surge la información. De todas maneras, al tratarse de un universo relativamente chico se pudo incorporar esta nueva categorización y poco a poco se fue rutinizando.
Durante el año 2020 se produjo una novedad relevante en relación a la captación de esta variable, no solamente en el SNEEP, sino también en la estadística policial (SNIC) y la judicial (SNEJ). En efecto, las oficinas estadísticas que llevan adelante estos sistemas de información (la Dirección Nacional de Política Criminal en Materia de Justicia y Legislación Penal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Dirección Nacional de Estadística Criminal del Ministerio de Seguridad) acordaron unificar los criterios en la utilización de variables de género. A partir de consultas con el Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad y el INDEC, se elaboró una variable con una mayor desagregación8. El proceso de implementación en cada sistema de información se está llevando a cabo de acuerdo a la evaluación que hagan los organismos sobre las posibilidades concretas de realización. En el caso del SNEEP, teniendo en cuenta este primer paso dado en el año 2015, ya se incorporó la nueva variable para el relevamiento nacional correspondiente al año 2020.
Conclusiones
Los registros oficiales sobre la cuestión criminal, no solamente no agotan la información existente en la materia, sino que representan una particular mirada sobre el tema, con limitaciones relacionadas a la información que captan y la forma de llevarla a cabo. Sin embargo, las estadísticas oficiales aportan mucho sobre un aspecto muy valioso que es la mirada del Estado sobre la cuestión criminal a partir del registro de sus agencias.
La forma en la que las agencias estadísticas recopilan datos conlleva una marco teórico y político previo. En ese sentido, las clasificaciones y variables utilizadas en los instrumentos de recolección establecen parámetros de interpretación que condicionan las conclusiones que surgen de los datos. Por lo tanto, intervenir en el rediseño de los cuestionarios de recolección de datos oficiales implica avanzar en una línea de política criminal específica.
Pero también incorporar cambios en las categorías estadísticas utilizadas históricamente por las agencias policiales, judiciales y carcelarias implica romper con lógicas institucionales y circuitos de información arraigados y sedimentados en estas agencias.
Asimismo, es importante mantener ciertos criterios en la confección de estadísticas que aseguren su efectividad y rigurosidad. En ese aspecto, sin dudas es relevante respetar la forma de trabajo institucional y la información que el organismo está en condiciones de brindar. Desde esa perspectiva, los cambios en la producción de datos oficiales se suelen dar a través de largos procesos que acompañan los propios cambios en la forma de trabajar de los organismos productores de información.
Pero, desde otra perspectiva, se puede impulsar algunos cambios en forma más acelerada, modificando algunas categorías en consonancia con políticas de Estado definidas como prioritarias. Un ejemplo de esto es la adopción de una nueva categoría de género en los sistemas de información oficial acorde con la normativa nacional e internacional en la materia y fruto de una decisión política.
El desafío es lograr efectividad en el impulso de nuevos criterios clasificatorios a utilizar en las estadísticas oficiales sobre criminalidad para que aquello que el Estado sepa en base al registro de sus agencias esté en consonancia con sus políticas públicas.
Hernán Olaeta. Director Nacional de Política Criminal en Materia de Justicia y Legislación Penal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.
Notas
1. El gabinete fue creado en 1899 y funcionó durante varios años. En un artículo de la revista Archivos de Psiquiatría y Criminología del año 1910, se daba cuenta que en 9 años de funcionamiento de la oficina, se habían observado a más de 2.500 personas, de las cuales alrededor de 1.500 fueron recluidas y 1.000 fueron liberadas (Archivos, 1910: 255).
2. Así como en el ámbito policial y penitenciario comenzaron a desarrollarse muy tempranamente estudios de pretensiones científicas, el Poder Judicial quedó muy relegado en este campo hasta la década del treinta, cuando comienzan a producirse algunos reportes institucionales muy generales.
3. En 1991 se crea el Ministerio de Justicia, que hasta entonces era una Secretaría dependiente del Ministerio de Educación, y se designa a Carlos Arslanian como máxima autoridad.
4. Incluso durante el año 2000 la Dirección lanza el Plan Nacional de Prevención del Delito que implicó una serie de iniciativas e intervenciones de campo entre las que se destaca el Programa Comunidades Vulnerables llevado a cabo en la Ciudad de Buenos Aires y algunas ciudades de la Provincia (Ciafardini, M y Fernandez, D., 2020): Delito y prevención del delito en la Argentina. Claves para analizar la problemática del delito y la seguridad. UNQ).
5. Recordemos que en la década del noventa el problema de la inseguridad se instala con mucha fuerza en la opinión pública y la agenda política (para ampliar, entre otros, ver Kessler, G. (2009): El sentimiento de inseguridad. Siglo XXI, Buenos Aires.
6. Esta planilla incluye las siguientes variables sobre cada detenido: edad, sexo, nacionalidad, estado civil, nivel de instrucción, situación laboral, lugar de residencia, jurisdicción judicial, situación legal, fecha de detención, fecha de condena, establecimiento de procedencia, tipo de delitos imputado, participación en trabajo remunerado, en actividades de capacitación laboral, en actividades recreativas, asistencia médica, visitas, alteraciones al orden, sanciones disciplinarias, calificaciones de conducta, tentativas de fugas o evasiones, tentativa de suicidios, lesiones recibidas, duración de la condena, medidas de seguridad, reincidencia, régimen de progresividad, salidas transitorias, régimen de semilibertad, programa de prelibertad, prisión discontinua, semidetención, reducción de pena, cantidad de mujeres alojadas con sus hijos.
7. Desde el año 2020 este reporte se basa en información suministrada por la Secretaria Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENAF).
8. Varon-Mujer-Varon trans/travesti-Mujer trans-Otra
Referencias
Archivos de Criminología, Psiquiatría y Medicina Legal (1910). Talleres Gráficos de la Penitenciaría Nacional.
Ben Plotkin, M. y Zimmermann, E. (2012): Los saberes del Estado. Edhasa: Buenos Aires.
urdieu, P. (1993). Espíritus de Estado. Génesis y estructura del campo burocrático. Actes de la Recherche en Ciencias Sociale, Nº 96/97, 49 – 62.
Caimari, L. (204). Apenas un delincuente. Crimen, castigo y cultura en la Argentina, 1880- 1995. Siglo XXI: Buenos Aires.
Ciafardini, M. y Fernandez, D. (2020). Delito y prevención del delito en la Argentina. Claves para analizar la problemática del delito y la seguridad. Universidad Nacional de Quilmes.
Kessler, G. (2009). El sentimiento de inseguridad. Siglo XXI: Buenos Aires.
Olaeta, H. y Nuñez, J. (2017). Sobre continuidades y rupturas en la estadística penitenciaria argentina. Un ejercicio comparativo de los Censos Carcelarios Nacionales de 1906 y 2006. Documento de trabajo (sin publicar) CELIV, Universidad Nacional Tres de Febrero. Disponible en: http://celiv.untref.edu.ar/descargas/OlaetaNunez.pdf.
Olaeta, H. (2020). La cocina de los datos carcelarios en Argentina. Un análisis retrospectivo de las estadísticas carcelarias en la actualidad en Núñez, J. y Vacani, P.A. (Ed.), El castigo en la conformación de los saberes penales y penitenciarios (pp. 249-271). Editores del Sur: Buenos Aires.
Olaeta, H. (2015). Surgimiento de las estadísticas criminales en Argentina. La influencia de los discursos criminológicos en la producción y análisis de datos de la Ciudad de Buenos Aires (1885-1921). Delito y Sociedad (UNL), 2 (40).