Binder, A., 2021. Hablemos de eficacia: Cinco ideas simples sobre la política criminal. Revista Atípica, (1).
A todas/os nos preocupa la existencia de delitos, las viejas y nuevas formas de violencia, la extensión de nuevos mercados criminales; la inseguridad que afecta la calidad de vida y la fragilidad que invade la vida cotidiana. Nadie de buena fe puede llevar la discusión al plano de la indiferencia o la permisividad alrededor de estos temas, que no son patrimonio de un partido u otro o de diferentes ideas y visiones. A todas/os nos preocupa cómo organizamos una respuesta concreta y de una eficacia duradera. Pero esta preocupación común, no se concreta luego en la consolidación de una política criminal inteligente, pensada, evaluada, con capacidad de aprendizaje y respetuosa de los límites elementales que nos impone el Estado de Derecho.
Para dejar atrás la demagogia, el uso político de las demandas de seguridad, la lógica de ocultar los problemas o el camino en zigzag que ha caracterizado, en especial, a la política de seguridad de Buenos Aires, debemos asumir un nuevo modo de entender, diseñar, ejecutar, monitorear y evaluar la política criminal.
El propósito de esta breve nota es poner sobre la mesa ideas muy simples que nos permitan dar un salto de calidad y consolidar una nueva etapa de debate sobre los problemas criminales en esta provincia.
1.
En primer lugar, debemos aprender a dejar de hablar de los delitos, la inseguridad o la criminalidad como algo genérico. No existe tal cosa. Existen fenómenos sociales muy diversos que reclaman acciones muy distintas. Los mercados ilegales de drogas, la violencia de género en sus diversas modalidades, la violencia que mata, el robo a propiedades, los arrebatos callejeros, mas o menos violentos, las estafas de consumo, las amenazas y extorsiones, las agresiones sexuales en sus muchas modalidades, la corrupción mayor o menor, los crímenes financieros, los delitos contra el medio ambiente en sus múltiples formas, etc. Todos son fenómenos distintos y cuando pretendemos hacer política criminal desde el concepto de “delito”, lo que ocurre es que diseñamos generalidades o damos por presupuesto un fenómeno por otro. Esto empuja a dos males endémicos: a) la falta de precisión y rigor en nuestras diferentes políticas; y b) la falta de un plan de priorización en base a urgencias y gravedad.
La falta de rigor y precisión nos lleva a políticas discursivas, no evaluables (ya sean que le pongan el mote de mano dura, garantismo o lo que sea, sin por ello subestimar los problemas de valores e ideológicos que están tras esos debates, pero ello no es el principal problema). Y la falta de prioridad nos lleva a la falsa ilusión de que nos ocupamos de todo, cuando, en realidad, los resultados finales nos muestran lo contrario. Pretender llevar adelante una política pública sin prioridades es el mejor modo de banalizarla y defraudar las expectativas sociales.
2.
Toda política criminal referida a un fenómeno concreto implica la articulación o coordinación de tres tipos de medidas: preventivas, que buscan evitar que un conflicto o una manifestación de ese conflicto nazca o se expanda; disuasivas, que actúan de un modo inmediato o en el cortísimo plazo, evitando o conteniendo el conflicto o su manifestación nociva; y reactivas, que intervienen directamente en el conflicto para desbaratarlo y evitar su instalación o agravamiento. Esta diferenciación no es meramente conceptual, sino que forma parte de una reflexión elemental sobre la eficacia. En cada fenómeno criminal la relación entre este tipo de medidas y su eficacia concreta se manifiesta de modos diferentes, pero en toda respuesta eficaz (es decir, orientada a los objetivos fijados y evaluable) existe algún nivel de articulación.
El problema es que cada una de estas medidas es ejecutada preferencialmente por instituciones diferentes. El sistema de prevención se canaliza a través de un conjunto de instituciones, generalmente ubicadas en el Poder Ejecutivo; las disuasivas son el centro de la actividad policial (por más que a veces en el léxico policial se usa el nombre de preventivo para las medidas que son, en realidad, disuasivas) y las reactivas son parte de una institución autónoma, como el Ministerio Público Fiscal y requieren un nivel de autorización muy estricto, a través del Poder Judicial. Todo ello, además, ubicado en los tres niveles del Estado, esto es, el municipal, el provincial y el federal. Sólo el Poder Ejecutivo puede sostener una política de articulación de estos niveles, pero para ello debemos superar la lógica de comisiones y mesas de trabajo, y entender que ello es uno de los cometidos principales de los Ministerios de Seguridad y Justicia.
3.
No hay política criminal eficaz si no no se fijan con claridad sus objetivos. Ellos no son ideales o valores y menos aún visiones o misiones. Los objetivos son, por definición, evaluables y nos permiten fijar las estrategias de intervención en cada política. Cuando estudiamos la Política Criminal (a través del Análisis Político Criminal) encontramos cuatro tipos de objetivos, cuyo discernimiento es indispensable para las estrategias de intervención.
El más común es el objetivo de disminución de un fenómeno criminal. Tenemos tal nivel de delitos, en tantos años lo bajaremos un diez o treinta por ciento. Siempre referido a un fenómeno concreto: carece de sentido una frase tal como “hemos bajado los delitos”. Debe ser una medida evaluable, en un tiempo concreto. Un segundo tipo de objetivo es el de control. Ciertos fenómenos criminales pueden estar en niveles de tolerabilidad y ya se vuelve muy difícil bajar su nivel de ocurrencia, porque depende de factores que ya son rígidos o incontrolables. Por ejemplo, un nivel muy bajo de homicidios, ya es muy difícil de disminuirlo; entonces las políticas se orientan a evitar que crezca, es decir controlarlo. Un tercer tipo de objetivo es el de transformación: lo que buscamos es que ciertas modalidades de un fenómeno criminal disminuyan, por más que necesariamente implique el aumento de otras modalidades. Por ejemplo, puedo disminuir fuertemente el uso de drogas de baja calidad y aceptar, como un efecto secundario, el aumento del uso de drogas menos nocivas (por ejemplo, disminuir fuertemente el “paco” y absorber o tolerar el aumento del uso de marihuana). Finalmente, está el objetivo de la relocalización, que busca que ciertos conflictos que hoy son tratados por la política criminal, pasen a otro sector, como pueden ser instancias administrativas, sociales, etc. que tienen mayor capacidad para resolver los problemas. Estas categorías están al servicio de la planificación de la política criminal por fenómenos criminales y sin esa planificación, las burocracias imponen sus prácticas y se configura una política criminal sin rumbo, sin objetivos, sin evaluación, sustentada en las rutinas ineficaces de las organizaciones.
4.
Los fenómenos criminales son tan complejos y tan arraigados en prácticas sociales que es imposible llevar adelante una política criminal eficaz sin aprendizaje, análisis de la realidad y comprobación de efectos. Es lo que llamamos monitoreo o conducción de la política criminal y que en el análisis de políticas públicas muestra como el ciclo del desarrollo de esas políticas, sin ese monitoreo, se tuerce y se aleja indefectiblemente de las decisiones originales. ¿Cuántos programas conocemos que, bien diseñados, bien intencionados e, incluso, bien financiados, a los pocos años ya no cumplen ninguna de las funciones que se le habían asignado? Es como un barco sin timón que queda a merced de las mareas y los vientos.
Alguna de las instituciones que participan del plan político criminal debe encargarse de un modo explícito del monitoreo del plan, en base a los objetivos y estrategias propuestas, por más que involucre a otras instituciones. Si no abandonamos esta idea de que cada institución se ocupa de su parte, sin visión integral, lo que hacemos es sumarle el malestar institucional al malestar social, sin ganancia para nadie y, en particular, sin ganancia social ni política. Nada de esto se puede hacer sin información que se pueda recuperar rápidamente. La construcción de un sistema integrado de información criminal es una tarea tan urgente como postergada, pese a la existencia de leyes que obligan a hacerlo.
5.
Algo muy distinto al monitoreo es la evaluación. En política criminal o política de seguridad (se diferencian por el énfasis en uno u otro instrumento, no por el tema) es tan fácil equivocarse como ocurre en la política económica. No siempre por errores propios -algo que ocurre bastante seguido, lamentablemente- sino porque se trata de políticas que interactúan con fenómenos sociales muy dinámicos, que obligan a un aprendizaje y corrección permanente. Por el contrario, tenemos la sensación de que nuestras instituciones no aprenden más y repiten la misma política ineficaz una y otra vez, creyendo que porque han cambiado los actores ahora será distinto. La historia de las últimas dos décadas nos muestra lo errado y desgastante de este enfoque.
La evaluación es una actividad indispensable para corregir, necesariamente, políticas, incluso las más efectivas. Es una tarea profunda, compleja, que necesita un saber especializado y apertura a otras perspectivas. No se trata de evaluaciones académicas, sino de un análisis detallado y preciso sobre el nivel de cumplimiento de los objetivos y del funcionamiento de los instrumentos en relación a esos objetivos. También de la pertinencia de las estrategias. Una vez más, sin información y sin un análisis técnico y especializado de esa información, confundimos evaluación con propaganda y rápidamente propaganda con engaño y frivolidad.
Muchos otros temas se pueden desarrollar sobre la construcción de una verdadera eficacia, a través de una política criminal fundada en evidencia empírica, un plan de prioridades, objetivos bien seleccionados, prácticas de monitoreo y evaluaciones bien hechas. Es posible que todo esto no lo podamos hacer muy bien de inicio, pero pretender que existe otro camino es perpetuar las deficiencias que al final del día, agotan las energías sociales y políticas y defraudan las expectativas de todas/os.
Por Alberto M. Binder
*Presidente del INECIP (Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales)