Darraidou, V. and Tufró, M., 2022. Políticas contra el narcotráfico: lo que venimos midiendo es el fracaso del prohibicionismo. Revista Atipica, (4).
A nivel global, las políticas de drogas están signadas por el modelo prohibicionista que sostiene que la reducción de la oferta conduciría a una sociedad sin drogas. Bajo este enfoque, también predominante en Argentina, el sistema penal prohíbe y persigue la producción, el tránsito, la comercialización y el consumo en una “guerra contra el narcotráfico”. Las sobradas evidencias del fracaso de este supuesto (Tokatlian: 2017) y el gravísimo impacto en derechos humanos que el paradigma bélico produce (CELS: 2016) hacen necesario desmarcarse de este modelo y explorar vías alternativas. A pesar de esta evidencia, a la hora de discutir cómo se evalúan las políticas de drogas, los indicadores que se utilizan siguen siendo aquellos elaborados desde la perspectiva prohibicionista.
El régimen de control de drogas de las Naciones Unidas, se centra en un sistema de medición de las intervenciones estatales a partir de variables vinculadas a la oferta de drogas. Estos indicadores están diseñados bajo la lógica que entiende que una mayor persecución sobre las distintas etapas de la producción y comercialización de drogas posibilitaría una reducción del mercado.
Los informes de la Oficina contra la Droga y el Delito de las Naciones Unidas (UNODC) recopilan información que los Estados miembros remiten sobre las hectáreas de tierra cultivada con sustancias consideradas estupefacientes; la erradicación de estos cultivos, la cantidad de drogas incautadas, el número de personas dedicadas a la producción, tráfico y usuarias de drogas detenidas y encarceladas, el precio de los estupefacientes y el nivel de consumo de droga, entre otros. Argentina no es la excepción en la construcción de estos indicadores como parámetros privilegiados para la medición de la eficacia de las políticas orientadas a la persecución del narcotráfico. Ello supone, en gran medida, consecuencias estigmatizantes respecto de usuarios, cultivadores y pequeños vendedores a quienes habitualmente se alude sin distinción como “narcos”.
Este sistema de medición es fuertemente criticado por diferentes especialistas por presentar problemas de distintos órdenes (Reuter: 2008, CELS: 2017). Por un lado, el seguimiento de estos datos resulta insuficiente para explicar el funcionamiento de los mercados de drogas y sus problemas derivados. Pero, además, su utilización incentiva una lógica que no atiende el problema y genera graves afectaciones a las personas involucradas y a la comunidad en general.
Desde el paradigma prohibicionista, la información sobre el aumento de incautaciones de estupefacientes, de la población carcelaria por infracción a la ley de drogas, de los precios de sustancias, es leída de manera independiente e interpretada apresuradamente como una señal de una buena labor del sistema penal y como una muestra de la reducción de la circulación de estupefacientes (Bregman y Tokatlian: 2019). Para poder analizar cómo impacta la evolución de estos indicadores en el mercado de drogas, esta información tiene que ser analizada conjuntamente con datos sobre los niveles de consumos y con información de contexto, como qué lugares ocupan en las cadenas delictivas las personas encarceladas (Souto Zabaleta et al: 2019). Hasta el momento esto no sucede.
Estudios sobre los comportamientos de los mercados ilegales de drogas en Estados Unidos y Colombia, muestran que encarcelar masivamente no disminuye el circulante de drogas ni el acceso a las sustancias (CEED: 2017). Por el contrario, en Estados Unidos mostraron que el precio de las drogas se redujo a pesar del aumento explosivo en la cantidad de personas encarceladas por delitos de drogas en las últimas décadas. En tanto en Colombia, el aumento de la población carcelaria no generó una transformación en el precio de las sustancias. En Brasil, que tiene la tasa de personas presas más alta de la región, el encarcelamiento masivo tampoco incidió en una reducción del consumo (Boiteux: 2017).
Los datos de detenciones y encarcelamiento en Argentina muestran que la persecución se concentra en personas cuya privación de la libertad no incide en la desarticulación del negocio, y menos aún de las redes de ilegalidades que se propagan para su desarrollo. Al tiempo que la persecución policial a las personas usuarias no se traduce en una disminución en los niveles de consumo (CELS: 2019).
Este sistema de métrica genera además incentivos perversos, como por ejemplo, aumentar año a año la cantidad de detenciones e incautaciones que muchas veces se producen sobre personas que no inciden en el mercado de drogas y que son realizadas por medio de prácticas policiales abusivas (Garzón Vergara: 2014).
Estos parámetros ampliamente utilizados no permiten realizar un diagnóstico exhaustivo sobre las dimensiones del mercado de drogas y soslaya los problemas asociados a éste, como los obstáculos para el acceso a la salud para quienes lo precisan y a iniciativas de reducción de riesgos y daños, o las afectaciones que produce el sistema penal en la vida de las personas involucradas y en sus familias. De todas formas, la información existente sí da cuenta de un problema creciente en términos de consumos, de violencias asociadas al comercio de drogas y de afectaciones de derechos. Ante este escenario, cobra sentido evaluar las intervenciones estatales haciendo foco en las afectaciones que el narcotráfico y las políticas diseñadas para combatirlo provocan en las personas.
En este sentido, existen interesantes iniciativas que ponen en relieve la necesidad de generar nuevas formas de evaluar las políticas de drogas. La Comisión Global de Políticas de Drogas (Robert Muggah et al: 2015) presenta un conjunto de objetivos, metas e indicadores basados en la promoción de los derechos humanos, la salud pública y la seguridad para guiar a los gobiernos, los organismos policiales, instituciones de salud y de la sociedad civil a diseñar una política de drogas más eficaz y eficiente basada en la evidencia.
Por su parte, el Consorcio de Reducción de Daños Internacional generó el primer índice global para el monitoreo e implementación de las políticas de drogas (Índice Global Política de drogas: 2021). Esta herramienta, diseñada de forma conjunta entre organizaciones de la sociedad civil, comunitarias e instituciones académicas, se compone de 75 indicadores que abarcan cinco grandes dimensiones de políticas en materia de drogas: justicia penal, respuestas de dureza extrema, salud y reducción de daños, acceso a medicamentos fiscalizados internacionalmente y desarrollo1. Para nuestro país el Índice remarcó malos resultados por el uso desproporcionado del sistema penal y por la ausencia de políticas de reducción de daños. El estudio presenta una fuerte relación entre violaciones a los derechos humanos y la represión de delitos de drogas. Se relevaron hechos de tortura, prácticas extendidas de detenciones arbitrarias y fallas en el respeto al debido proceso en los delitos relacionados con las drogas. Además, se subrayó una clara inequidad en la aplicación de las políticas que recaen fuertemente sobre los sectores de bajos ingresos, sobre las mujeres y disidencias sexuales. La imposición de penas de prisión obligatoria para delitos leves, junto con la alta prevalencia del uso de la prisión preventiva en este tipo de delitos, se destacaron como problemas graves. Así como también, se marcó como preocupante la ausencia de políticas de descriminalización del consumo personal de drogas. Por otra parte, el Índice también evidenció el desfinanciamiento de los abordajes orientados a la reducción de daños y alertó sobre una deficiente equidad en el acceso a estos servicios que afecta a las mujeres como a las disidencias sexuales.
En este sentido resulta necesario generar mejores diagnósticos sobre el funcionamiento del mercado de drogas, sus consecuencias y las implicancias de las respuestas estatales en la población. La provincia de Buenos Aires fue la primera jurisdicción en adherir a la desfederalización de la ley de drogas2, medida que fueron incorporando muchas otras provincias del país sin una evaluación. Esta iniciativa derivó en un aumento masivo de las detenciones policiales, de la población encarcelada por drogas y del monto de penas asociado con las figuras menores de los delitos de drogas con un marcado impacto en la población femenina y trans. Pero, luego de más de quince años no es posible identificar resultados alentadores cuando se observan las dinámicas de violencia en los barrios, las estructuras de comercialización y los niveles de consumo en la población (CELS: 2019).
Un primer paso para analizar esta medida es conocer cómo y sobre quiénes interviene el sistema penal y de qué manera esto impacta en el mercado de drogas. En ese camino, es necesario relevar y diferenciar el tipo de conducta vinculada a la ley de drogas que motiva el encarcelamiento y describir los roles que cumplen las personas presas y detenidas en la cadena de tráfico. Es imprescindible conocer las características sociodemográficas, étnicas y de género de las personas detenidas. En el caso de las mujeres, es preciso tener información sobre la cantidad de mujeres embarazadas, de niños y niñas encarcelados/as con sus madres, y el acceso a la salud para estos grupos. Es también importante conocer las afectaciones diferenciales que sufren las personas trans privadas de la libertad. Así como también, es necesario generar información sobre las implicancias del encarcelamiento masivo en las familias y las comunidades.
Por otra parte, es necesario diseñar indicadores que permitan analizar el funcionamiento de las redes dedicadas al comercio de drogas y su relación con las violencias en los barrios. En ese sentido, sería importante relevar los modos en que las actividades de determinadas bandas impactan sobre la vida de estas poblaciones en términos de libertad de circulación en los barrios, la cantidad y características de las personas involucradas en los mercados ilegales y las formas en las que se limitan las actividades sociales y políticas por el accionar de estos grupos. En este análisis no se puede dejar de incluir el rol de las propias fuerzas de seguridad en la circulación de las distintas formas de violencia y en la propagación del mercado de drogas (CELS: 2019).
Antes de seguir reproduciendo intervenciones que sólo generan mayores niveles de afectaciones, es preciso realizar un diagnóstico sobre el problema, pero para ello hay que repensar el modelo de medición.
Por Victoria Darraidou y Manuel Tufró
Victoria Darraidou es Licenciada en Ciencia Política. Coordinadora del equipo Seguridad democrática y violencia institucional del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)
Manuel Tufró es Doctor en Ciencias Sociales. Director del Área de Justicia y Seguridad del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)
Notas
1. A través de estas dimensiones, el índice documenta, mide y compara las políticas nacionales en materia de drogas, atribuyendo a cada país un puntaje que muestra en qué medida sus políticas y su aplicación se ajustan a los principios de derechos humanos, salud y desarrollo de la ONU. La primera edición del Índice avaluó a 30 países de todas las regiones del mundo, los resultados del estudio para Argentina indican que se encuentra en la 19º posición.
2. Las provincias que adhieren a la ley 26.052 de desfederalización parcial de la competencia penal en materia de estupefacientes asumen la responsabilidad de perseguir y juzgar los delitos menores de la ley 23.737 de drogas: la tenencia y la venta al consumidor. La provincia de Buenos Aires implementó este modelo en el año 2006.
Referencias
-Bergman M y Tokatlian J. (2019). Debate. Drogas: fracaso exhibido como éxito. 27/03/2019. Diario Clarín. Disponible en: https://www.clarin.com/opinion/drogas-fracaso-exhibido-exito_0_0cq2Jj7j0.html
-Boiteux, L. (2017). Brasil: Las cárceles de la miseria y de la droga. Nuso 268. Marzo – Abril 2017. Disponible en: https://nuso.org/articulo/brasil-las-carceles-de-la-droga-y-de-la-miseria/
-CEED. (2017). Sobredosis carcelaria y crisis penitenciaria en las Américas. Disponible en: https://www.dejusticia.org/wp-content/uploads/2017/12/SobredosiscarcelariaypoliticadedrogasenAmericaLatina.pdf?x54537
-CELS. (2016). El impacto de las políticas de drogas en los derechos humanos La experiencia del continente americano. Disponible en: https://www.cels.org.ar/web/wp-content/uploads/2016/10/El-impacto-de-las-politicas-de-drogas-en-los-derechos-humanos.-La-experiencia-del-continente-americano..pdf
-CELS. (2017). Las políticas de drogas: arcaicas, ineficaces y contrarias a la protección de los derechos humanos. Informe Anual 2017. Disponible en: https://www.cels.org.ar/web/wp-content/uploads/2017/12/Capitulo9_IA17.pdf
-CELS. (2019). Guerra contra el narcotráfico, guerra contra les pobres. Informe Anual 2019 Disponible en: https://www.cels.org.ar/informe2019/pdf/Guerra-contra-el-narcotrafico.pdf
-Garzón Vergara, J. (2014). Cómo reparar un sistema que no funciona. Modernización de la aplicación de las leyes sobre drogas en América Latina, Transnational Institute, diciembre de 2014. Disponible en: https://www.tni.org/files/download/dlr29-s_0.pdf, // Duros contra los débiles, débiles frente a los duros
-Índice Global de Políticas sobre Drogas. (2021). Resumen Ejecutivo disponible en: https://www.cels.org.ar/web/wp-content/uploads/2021/11/2021-10-GDPI-Analytical-Report-ExecSumm-Spreads-ES.pdf
-Muggah, R., Aguirre, K. y Szabo de Carvalho, I. (2015). Medir importa: Diseñando nuevos indicadores para una política que funciona. Versión original en inglés disponible en: https://igarape.org.br/wp-content/uploads/2015/05/AE-12-Measurement-mattes-07h-jan_.pdf
-Reuter, P. (2008). “Can Production and Trafficking of Illicit Drugs Be Reduced or Merely Shifted?”. World Bank Policy Research Working Paper, nº 4564, Washington DC, World Bank.
-Tokatlián, J. (2017). ¿Qué hacer con las drogas? Una mirada progresista sobre un tema habitualmente abordado desde el oportunismo político y los intereses creados. Buenos Aires, Siglo XXI.